土地整治中农民应享有“五权”
中国地产市场 2012-02-20 10:59:17 来源:中国地产市场 浏览：0 欢迎评论
摘要： 建立合理、有效、通畅的利益表达机制，让农民充分享受土地整治的实惠
建立合理、有效、通畅的利益表达机制，让农民充分享受土地整治的实惠
农村土地整治是一项涉及广大农民群众切身利益、关系农村地区社会稳定和经济发展的重大举措。2009年中央1号文件作出了“大力推进土地整治”的重要战略决策，提出把土地整治作为“促进区域经济发展、城乡共荣的平台和富国惠民的重要抓手”。
农民既是土地的直接使用者和经营者，也是土地整治成果的主要受益者，因此必须确立农民的主体地位。然而，由于历史传统、制度安排、自身缺陷等多种因素，农民在当前土地整治过程中仍处于相对弱势地位，缺少与之地位相对应的话语权，很难通过与社会其他利益群体的平等对话来维护自身利益。2010年11月10日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，要求在土地整治工作中充分尊重农民意愿，把维护农民合法权益放在首位。
体现农民群众在土地整治中的主体地位，就要建立合理、有效、通畅的利益表达机制，拓宽农民群众的利益表达渠道，提高其参与度，维护其合法权益，使其充分享受土地整治带来的实惠。而要实现上述目标，必须切实保障农民群众在土地整治中的知情权、参与权、表达权、受益权、监督权等五项权利。
知情权是前提
知情权指农民依法享有的知悉、获取土地整治相关信息的自由和权利，是构建土地整治中农民利益表达机制的基本前提。
土地整治实质上是公共资源的再分配和土地权利的再调整。无论作为公民，还是作为土地的主要权利人，项目区农民都应该对国家政策和项目操作流程享有充分的知情权。否则，就不可能通过充分而有效的利益表达来维护自身权益。主张农民群众的知情权，也有利于防止个别政府官员或项目参与者的寻租行为，有利于土地整治项目的科学、合理、公平决策，有利于土地整治资金的合理运用。
在当前的土地整治项目实践中，公告是包括项目区农民群众在内的社会公众获取项目信息的主要甚至唯一来源，包括项目基本情况公告、项目招投标公告和权属管理公告等，一般以文字形式为主，或搭配图件进行辅助表达。受公告篇幅、图件比例尺、保存时间等制约，公告中所能传达的信息十分有限，加之受文化程度和接受能力的限制，农民难以从中获取全面、系统、直观的项目信息，影响他们对土地整治的认识和支持。为改变当前土地整治项目信息传达不畅的情况，必须拓宽信息传达渠道，不但要采用张贴公告、广播、电视、报纸、刊物、会议等传统方式，还应重视互联网、移动通信等新传播方式的应用，发挥其速度快、信息量大、直观、交互性好等优点，为项目信息传播提供便捷、通畅的信息通道。土地整治项目业主还应开设专门网站，提供项目信息与相关的法规、政策、规划等，并作为交互平台更好地传递有关信息。
参与权是手段
参与权是公民通过对公共政策的影响，表达和实现自身利益的权利，是构建土地整治中农民利益表达机制的基本手段。
土地整治项目具有公共项目属性，它提供的产品和服务为全社会所享有，但风险却主要由政府和项目区农民群众承担。因此，为更好地保障自身利益，农民群众完全有权参与包括项目论证、实施、管护在内的全流程决策过程。
在大范围开展土地整治伊始，政府就应当重视公众尤其是项目区农民群众的参与，如要求项目规划方案需经村民会议2/3以上成员或村民代表同意。但在实际操作中，部分工作人员往往认为“国家无偿给你打井、修路、架电，哪还有那么多意见”，把群众参与当成“自找麻烦”，并以时间紧张为由忽视甚至剥夺了农民群众的参与权。有的地方将参与局限于会议讨论和社会调查，参加人员往往是乡、村干部居多，缺乏广泛代表性，在未向有关人员提供充分信息的情况下即要求签字表态，把参与变成了形式、过场，造成规划设计与实际脱节，不得不频繁变更、修改规划设计。
保证农民群众的参与权，首先应当为群众参与提供明确的法律法规保障，使之成为土地整治中的一个必备环节;其次要充分尊重农民的参与权，放下架子，通过平等协商达成共识;再次要为群众参与提供必要的时间和工作经费。
表达权是方式
表达权是公民和社会组织享有和行使其参与权和监督权的前提。
在土地整治过程中，涉及的利益主体不仅有农民个体，还包括中央、各级地方政府、政府有关部门、中介服务机构、工程承包商、农民集体经济组织等，他们有各自的利益目标。多元化的利益主体，在土地整治过程中不断进行利益博弈，这种多方博弈贯穿土地整治的整个过程。
寻求经济利益保护，是农民参与土地整治的基本动力和动机。为了谋求更多的经济利益，农民会通过不同方式来表达自己的利益诉求。由于社会地位、资源占有、生活方式、思想观点、理想需求等因素，农民个体在利益表达过程中处于弱势地位，其要求经常得不到应有的尊重，在利益分配的调整过程中难以争取到合理、合法的分配结果，以致产生严重的失落感、自卑感甚至被排斥感，是社会不稳定因素的重要诱因之一。
农民最需要的，是自己的“发言人”，而不是“代言人”。当前，作为农民集体经济组织的村民委员会被打上了明显的行政烙印，很大程度上变成了基层政府行政权力在农村地区的延伸，其组织村民共同维护和实现自身利益的组织性职能反而被忽视。在与政府的谈判中，村民委员会在更多语境下处于“下级”、“被领导”的角色，缺乏平等谈判的地位，难以真正代表农民的利益。因此，农民强烈渴望建立农民协会性质的组织，形成集体诉求，有效利用集体的力量来增强话语权，维护自身合法权益。
受益权是目的
受益权是农民群众通过政府的土地整治活动而获得一定利益及利益保障的权利，也是土地整治的目的所在。
土地整治“以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点”，农民群众受益具有完全的正当性，这种受益权具有广泛的内涵。从政治层面讲，包括农民群众项目主体地位的体现、广泛参与项目管理的权力、获取项目信息的权力、监督土地整治活动的权力等;从经济层面讲，包括得到新增耕地(或其他有收益土地)的分配机会、承包土地调整机会、项目成果的使用权力、项目工程劳动就业机会等;从社会生活层面讲，包括得到项目成果管理权利、技能获取、环境资源权利等。农民群众能否从土地整治项目中受益以及受益多少，是检验土地整治项目成功与否的重要标准之一。
在土地整治项目收益分配过程中，政府、集体、企业或其他组织和农户都在追求自身利益的最大化，容易形成利益矛盾和冲突。要保障项目收益的公平合理分配，必须建立利益均衡机制，优先保障处于相对弱势地位的农民的利益。通过土地整治前后土地评估，明晰农户与集体的合法土地权利，为土地权利调整提供法律和科学依据;防止利益分配中的平均化倾向，促进土地集约利用程度的提高和项目设施的充分利用。同时，在折抵建设用地指标带来的收益时，应对农民进行适当的经济补偿。
监督权是保证
监督权指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。虽然地方党委纪检、政府监察、审计、人民检察院等部门都可以行使监督权，但受时间、人员、业务知识等所限，他们难以对土地整治项目进行全过程、全方位监督，仅能保证在工程招投标等关键性节点的监督，因此有必要借助农民和新闻媒体的力量辅助监督。
随着权利意识的增强，农民履行监督权的积极性和主动性不断提高，这主要表现在农民群众对土地整治事务的参与和关心上。项目区农民群众行使监督权，主要是为了维护自身权益或公共利益，具有目的上的纠错性，可以保证国家权力在合理合法的轨道内运行，防止公共权力的滥用与腐败行为的发生，有利于促进土地整治的公开、公平、公正，增强决策的透明度。
在土地整治项目实施阶段和竣工验收阶段，农民群众可以对工程招投标、工程建设、材料设备采购、权属调整等环节进行全面监督。行使监督权的方式有批评、建议、控告、检举等。批评和建议的事项可以与群众自身利益有关，也可以无直接关联，而只是农民出于对土地整治事务的关心;控告和检举是针对国家机关及其工作人员的违法失职行为。有关部门必须对群众的监督作出正面、及时、认真的处理或答复，充分尊重农民群众的主体地位。
(作者单位：河南省南乐县国土资源局)
